财政到底把钱花哪儿了？

财政把钱花哪儿了？——兼论减税政策的实施空间

我国减税政策空间何在？支出结构的优化或是答案之一。那么，我国财政支出结构有哪些部分可以调整？发达国家的发展经验又能给我们以怎样的借鉴？

财政支出结构失衡：拉低效率、制约消费。财政支出结构失衡，重建设轻保障。我国财政支出结构有所失衡，表现为重视经济建设而社会保障不足。全球财政支出结构对比来看，我国在经济建设支出上处于领先位置，但社会保障支出中等偏下。行政成本看似不高，财政供养人员过多。我国财政支出结构中虽然行政支出看似不高，但其实有统计口径的问题，我国存在着较多的财政供养人员，平均每百万美元GDP供养财政人员约是美国的4倍、日本的6倍。投资依赖政府拉动，经济效率持续下滑。经济建设支出占比偏高同我国依赖投资的经济发展模式有关，但投资拉动经济的效率在逐步下滑，该支出结构亟待调整。保障程度不足，制约消费扩张。我国同美国的社会保障支出占比看似相当，但事实上，美国有着较为成熟的市场化保障体系，是对政府保障的有力补充，保障投入不足一定程度上制约了我国居民消费的扩张。行政开支增速较高，降低经济运行效率。我国近年来一般公共服务支出增速持续高于公共财政支出增速，行政成本上升将会挤占本已有限的财政支出，且意味着政府管控增强，或将降低经济运行的效率。

国际经验：保障支出占比提升，基建加减决定命运。美国：扩大保障支出，压缩基建助力减税。美国的财政支出结构偏民生，历史上看，其社会保障支出占比逐年提升，经济事务开支占比逐年下降。社会保障上升主要与老年人占比上升有关，而经济事务占比下降则主要来自基建投资回落。基建投资的收缩为美国减税释放了空间，80年代美国基建投资比重降至较低水平，而这正是里根政府大力减税时期。美国财政支出结构的调整促成美国经济成功转型。日本：保障提高叠加基建，债务攀升经济失落。与美国相比，日本社会保障支出占财政支出的比重更大。其社会保障支出上升也与人口老龄化加速相关。而尽管日本基建支出占财政支出的比重也在下降，但是由于社会保障支出扩张过快带来的被动下降，从政府投资占固定资产投资的比重来看并不低。保障提高叠加基建，导致日本政府债务持续攀升，经济也最终陷入困局。

支出结构调整，释放减税空间！未来支出结构变化将主要来自社会保障支出提升、经济建设支出降低和行政支出压缩三个方面：人口老龄化程度加深，保障支出提升难以避免。美日经验表明，随着老龄人口增多，社会保障支出压力会逐渐增加，目前我国人口老龄化进程已经开始提速，但部分政策出台会减缓支出上升压力，因此，这部分支出提升预计将是长期过程，短期不会大幅挤占支出空间。经济结构调整，建设支出给减税“让位”。目前我国已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济结构调整势必要求财政支出结构也做出改变。若要真正激励企业创新，实现长期的可持续发展，需要减税降费来给企业部门减负让利。美日发展经验对比也表明，减税效果要好于一味扩大支出，而降低过去财政中较高的经济建设支出比例，能够助力更大规模减税措施的推出。行政支出压缩，政府职能转变。近年来政府注意对行政支出规模加以控制，并且以深化“放管服”改革来推动政府职能转变，中央三公预算支出大幅降低。虽然支出规模的缩减短期可能较为有限，但政府对行政支出增长的重视释放了积极信号，有利于长期良好营商环境的形成。

当前经济运行稳中有变，外部环境不确定性加剧，政策表态积极的财政政策要更加积极，以助力扩大内需和结构调整，但政策也已明确这一次并不再靠“大水漫灌”式的强刺激，减税政策将成为积极财政的主要抓手。而市场上部分观点认为：在政府隐性债务问题尚未排解、大规模举债并不现实的情况下，财政支出刚性会制约减税政策的实施力度。然而，事实上我国完全可以通过对财政支出结构的优化来聚力增效，给减税释放空间。那么，我国财政支出结构有哪些部分可以调整？发达国家的发展经验又能给我们以怎样的借鉴？

1.财政支出失衡：拉低效率、制约消费

1.1支出结构失衡：重建设、轻保障、行政“虚低”

财政支出结构失衡，重建设轻保障。我国经济发展尚不平衡充分的部分原因即在于财政支出结构的失衡，表现为重视经济建设而社会保障不足。17年我国公共财政支出中，城乡社区事务、农林水事务和交通运输等相关经济建设支出合计占比接近27％，而社会保障支出占比仅12％，前者约超过了后者的两倍。

经济建设全球领先，保障支出中等偏下。从全球各主要国家的财政支出结构横向比较来看，我国在经济建设支出上处于领先位置。根据IMF的统计，15年我国财政中经济事务支出占比高达28％，约是美国、日本等发达国家的三倍左右，与印尼、泰国等新兴市场国家相比也约是其两倍左右，在住房和社区建设支出上，我国8％左右的占比也远高于其它大部分国家。而在社会保障支出上，我国支出占比22％，虽与美国水平相接近，但与欧洲和日本差距较大，处于全球主要国家中等偏下水平。

教育支出占比尚可，文卫支出投入不足。从科教文卫支出上来看，我国财政在教育支出上投入尚可，占比12％左右，同发达国家相比也处于中游水平，这也奠定了我国近几年科技实力提升的基础。但卫生和文体娱乐支出则相对不足，两者合计约为10％左右，低于发达国家6个百分点以上。

行政成本看似不高，财政供养人员过多。此外，我国财政支出结构中虽然行政支出看似不高，但主要原因在于2007年财政支出口径有所调整，部分行政支出被分散到其它支出功能科目中去，不再单独统计“行政管理费用”，比如在17年节能环保支出中，行政管理支出占比就接近6％。而我国事实上存在着较多的财政供养人员，仅以窄口径的公务员数量而论，16年底我国仅有719万人左右，但按照08年披露的公务员与财政供养人员比例估算，16年我国财政供养人员规模接近4300万人，平均每百万美元GDP供养财政人员3.8人，约是美国的4倍、日本的6倍。

1.2投资过高效率下滑，保障不足制约消费

投资依赖政府拉动，经济效率持续下滑。财政支出中经济建设支出占比偏高同我国依赖投资的经济发展模式有关，而政府部门是拉动投资的中流砥柱，如金融危机冲击后正是财政的4万亿投资计划才令经济迅速企稳修复。近年来国家预算内资金在固定资产投资资金来源中的占比持续走高，从11年的4.4％已升至目前超过6％的水平。但是整体上看，投资拉动经济的效率却在逐步下滑，投资效益系数从11年的1.6左右已降至不足1.3，随着经济发展模式的转变，经济支出占比过高的财政支出结构亟待调整。

保障程度不足，制约消费扩张。虽然财政支出结构中，我国同美国的社会保障支出占比看似相当，但事实上，美国有着较为成熟的市场化保障体系，是对政府保障的有力补充，而我国这一方面的建设尚处于起步阶段。以养老保险为例，企业和个人为主的二三支柱在我国养老金规模中占比不足25％，而美国接近90％。政府主导加之财政投入占比偏低，令保障程度薄弱，16年月平均养老金占平均工资比重已降至45％以下，保障投入的不足一定程度上制约了居民消费的扩张。

行政开支增速较高，降低经济运行效率。我国近年来一般公共服务支出增速持续高于公共财政支出增速，16年至今平均要超出其接近3个百分点。事实上，财政供养人员增多以及行政成本的上升，将会降低经济运行的效率：一方面，挤占了本为有限的财政支出；另一方面，较多的行政开支意味着政府对经济的管控较强，常与繁琐的审批流程、频繁的日常稽核相联系，束缚了经济主体的自身活力。

2.国际经验：保障支出占比提升，基建加减决定命运

既然我国存在着财政支出结构失衡的问题，那么，发达国家又有哪些发展经验值得借鉴呢？我们不妨以美国和日本的财政支出结构及其变迁为例，探讨我国财政支出结构优化应循着怎样的路径。

2.1美国：扩大保障支出，压缩基建助力减税

目前美国的财政支出结构偏民生。从财政支出分布来看，美国财政支出主要大头是医疗、收入保障、一般公共服务和教育，分别占比达到24％、23％、16％和15％，其中医疗、收入保障均属于社会保障范畴，2016年两者支出规模合计达到2.9万亿美元。相比之下，涉及基础设施投资的经济事务支出仅占5％，国防支出占比也仅为10％。

从历史变化来看，美国社会保障支出占比逐年提升，国防和经济事务开支占比逐年下降。具体来说，美国医疗支出持续扩大，其占财政支出的比重从1960年的4.2％提升到2016年的23.8％。而收入保障支出占比自70年代出现跳升后也一直保持在20％左右。与之相对应，美国国防支出占比从1960年的33.8％持续下降至2016年的9.5％，而经济事务支出占比也累计下降3.4个百分点。

社会保障上升一方面与老年人占比上升有关。1960年到2017年间美国65岁老年人口占比从9.2％上升至15.4％，老年人口占比上升会带动医疗保险支出的扩大。而美国收入保障支出中，退休相关支出占比超过50％，退休人数的增长也会导致退休保障支出上升。另一方面社会保障支出增长也与美国不断扩大的社会保障范围相关。1972年美国建立了补充保障收入计划，向老人和残疾人士提供收入保障；2010年奥巴马医改计划为没有医疗保险的居民提供医疗保障等等。

经济事务占比下降则主要是因为基建投资占比回落。60年代末美国基建投资占总投资的比重就从13％持续下滑至8％左右，仅在次贷危机期间有所增加。

基建投资的收缩为美国减税释放了空间。80年代美国基建投资占总投资比重已降至较低水平，而里根政府在这一时期先后对个人所得税和企业所得税进行了下调，有效地降低了个人和企业的所得税缴纳规模，80年代初美国个人所得税和企业所得税占财政收入的比重最高分别下降4个百分点和7个百分点。

同时，美国的财政支出还加大了对科技研发的投入，为后面的产业升级奠定了基础。由于与前苏联的太空竞赛，50-60年代美国先后成立了国家科学基金会（NSF）、美国国防高级研究计划局（DARPA）和美国国家航空航天局（NASA），加大了对国防和航空航天的投入，研发投入占GDP的比重从1.0％最高上升至2.9％。政府主导的航空导弹研究以及基础科学研究实际上为后面的半导体产业发展打下了坚实的基础，政府也是当时集成电路产品的主要购买者。

美国财政收支结构调整是美国经济成功转型的因素之一。美国财政支出结构变化主要是增加居民社会保障，减少国防和基建投资开支，同时实施减税刺激并扩大对科技研发的投入。这一结构变化实际上反映出政府部门在经济运行过程中的退出和对私人部门的呵护，这也促使美国经济发展成主要依靠私人部门拉动的经济增长模式，而这一模式是能够持续的。

2.2日本：保障提高叠加基建，债务攀升经济失落

与美国相比，日本社会保障支出占财政支出的比重更大。日本财政支出中社会保障费支出占比达到55％，其中70％的支出是医疗保险费，可见日本接近40％的财政支出主要集中在医疗支出。其他分项中，教育科学支出、国防支出、公共工程支出占比分别在10％、9％、9％。

日本的社会保障支出上升也与日本人口老龄化加速相关，并且日本问题非常严重。和美国一样，日本65岁人口占比也一直持续上升，同样会带动社会保障支出的不断扩大。但是日本1960年到2017年间65岁老年人口占比从5.7％上升至27.1％，累计上升21个百分点，远高于美国的6个百分点。日本不断恶化的人口老龄化问题导致社会保障支出从1990年的11.6万亿日元快速扩张到2018年的33万亿日元。

而尽管日本基建支出占财政支出的比重也在下降，但是更多是因为社会保障支出扩张过快。90年代初，为了托底经济日本基建投资规模一度大幅扩张，但是随着社会保障支出快速上升，基建投资支出占比开始下降。但是如果从政府投资占固定资产总投资的比重来看，日本的基建投资比重一直维持在20％以上，占比并不低。

被动大幅扩张的社会保障支出导致日本政府债务持续攀升。截至2017年底，日本政府债务占GDP的比重已经从1990年的50％快速扩张到199％，而日本财政支出中用于债务清偿的财政支出已经达到23万亿日元，相当于基建投资的4倍，也达到社会保障费用支出的70％。

由于经济结构转型没有成功，又碰上人口老龄化加速，导致日本财政和经济均陷入困局。90年代初的金融危机极大的破坏了日本私人部门的投资和消费积极性，而日本的社会保障支出属于被动扩张，使得财政结构调整在刺激经济方面空间有限。因此，无论是政府投资还是私人部门的投资和消费均没有成为拉动经济的主要增长力，这导致日本经济持续低迷。

3.支出结构调整，释放减税空间！

结合我国财政支出结构现状以及发达国家的发展经验，我们认为，未来财政支出结构的变化主要将来自社会保障支出提升、经济建设支出降低和行政支出压缩三个方面。

人口老龄化程度加深，保障支出提升难以避免。美国和日本的发展经验均表明，随着老龄人口的增多，社会保障支出的压力会逐渐增加，财政中社会保障支出占比也将不断提升。而我国目前人口老龄化进程已经开始提速，17年60岁以上年龄人口占比已超过17％，因此保障支出占比的提升将难以避免。但由于我国生育政策的放开、退休年龄的延迟以及市场化保障体系的逐步建立，这部分支出占比的上升预计将是一个长期过程，短期不会大幅挤占财政支出空间。

经济结构调整，建设支出给减税“让位”。我国财政支出中以经济建设为代表的生产性支出占比过高，这同我国过去投资驱动的发展模式息息相关。而目前我国已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济发展追求更加平衡和充分，经济结构的调整势必要求财政支出结构也做出改变。生产性支出过多短期确实有利于经济建设，但存在挤出效应，拉低私人消费和企业投资，长期来看效率不高，像我国居民部门消费占GDP比重仅为美国的二分之一左右。而若要真正激励企业创新，实现长期的可持续发展，需要减税降费来给企业部门减负让利。

美日发展经验对比也表明，减税效果要好于一味扩大支出，目前减税效应已经逐步显现，增值税收入增速下降带动财政收入增速也有所走低，而降低过去财政中较高的经济建设支出比例，能够助力更大规模减税措施的推出。

行政支出压缩，政府职能转变。近年来政府注意对行政支出规模加以控制，并且以深化“放管服”改革来推动政府职能转变。17年下半年财政部印发文件，明确要求一般性支出压减5％以上，中央三公预算支出近年来也大幅降低。虽然在人员规模庞大的情况下，行政支出刚性在一定时间内仍将存在，支出规模的缩减短期可能较为有限，但政府对行政支出的控制和政务服务的重视向市场释放了积极信号，有利于长期良好营商环境的形成。

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